Kannustavuusosa ei ole valmis käyttöönotettavaksi

Viite: Lausuntopyyntö OKM/41/221/2013, 7.11.2013

Yleistä valtionosuusjärjestelmästä

Valtionosuusjärjestelmän kannustavuuden lisääminen nousi esiin vuosien 2008-2010 valtionosuuksien kohdentumista seuranneen työryhmän keskusteluissa. Vuonna 2011 kannustavuuden tarve nostettiin myös Jyrki Kataisen hallituksen ohjelmalliseksi tavoitteeksi. Järjestelmän kehittämisessä keskeisenä tavoitteena on ollut rakentaa kaikkia taide- ja kulttuurilaitoksia eli museoita, teattereita ja orkestereita tasavertaisesti kohteleva arviointimenetelmä.

Suomen museoliitto kannattaa opetus- ja kulttuuriministeriön tavoin museoiden kannustamista toimintansa kehittämiseen. Tässä tehtävässä taloudellisten kannustimien tarjoaminen on hyvä keino. Suomen museoliitto on ollut mukana kommentoimassa ja antamassa ideoita nyt lausunnolla olevan VOS-järjestelmän kehittämiseksi. Tämä toimintamalli on Museoliiton näkökulmasta hyvä museoiden toimintaan merkittävästi vaikuttavien uudistusten tekemisessä. Tässä uudistuksessa avoimen keskustelun tarvetta lisää erityisesti se, että kulttuuriala on ollut tyytyväinen olemassa olevaan järjestelmään ja tarvetta järjestelmän rakenteelliseen uudistamiseen ei ole todettu olevan.

Kannustavuus osana VOS-järjestelmää ei toimi

Suomen museoliitto on uudistuksen kaikissa vaiheissa kiinnittänyt huomiota siihen, että kannustavuuden liittäminen osaksi VOS-järjestelmää ei ole toimiva. Yksi keskeisimmistä perusteista on muutosesityksen perusteissa mainittu valtionosuuden kohdentumista koskeva selvitys. Selvityksen lähtökohtana oli havaittu ongelma siitä, että lisääntynyt VOS-raha ei kohdentunut parhaalla mahdollisella tavalla kuntien omistamille museoille. Tämä johtopäätös vahvistui Cuporen tekemässä tutkimuksessa.

Nyt osaksi VOS-järjestelmää liitetty kannustavuusosa kohtaa saman ongelman ja halutut vaikutukset museoiden toimintaan jäävät saavuttamatta. Ongelma olisi ratkaistavissa vertaisarvioinnilla ja erillisellä laatuun ja tuloksiin perustuvalla palkkiolla. Tällainen järjestelmä on käytössä opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalalla ammatillisen koulutuksen kehittämisessä. Kokemukset ovat pääsääntöisesti hyviä ja esitetyt perusteet sen toimimattomuudesta museoalalla eivät ole riittäviä.

VOS-järjestelmään liittyvä kannustavuus on myös liian kankea vaikuttavuuden aikaansaamiseksi. Taloudellinen kannustin tulee museolle kaksi vuotta sen jälkeen, kun kannustin on ansaittu. Kannustavuus edellyttäisi myös sitä, että museot tietäisivät tehtyjen toimenpiteiden vievän toimintaa kannustettavaan suuntaan. Esitetyssä järjestelmässä tämä ei ole mahdollista. Kuten myöhemmin todetaan, esityksestä ei selviä, mihin suuntaan toimintaa halutaan kannustaa kehitettäväksi. Kannustusosan laskemisjärjestelmä on myös liian monimutkainen itsearvioinnin tekemiseksi. Tällaisenaan sekä mahdollinen kannustin että leikkausosa tulevat museoille yllätyksenä, eivätkä toimi sen enempää porkkanana kuin keppinäkään.

Museoilla, orkestereilla ja teattereilla erilaiset tehtävät

Suomen museoliitto on ihmetellyt uudistuksen yhteydessä opetus- ja kulttuuriministeriön tavoitetta yhtenäistää museoiden, orkestereiden ja teattereiden arviointi. Tätä mieltä kulttuuritoimijoita edustaneet organisaatiot olivat myös uudistuksen taustatiedoissa mainitun seurantatyöryhmän keskusteluissa. Täten lausuttavana olevassa esityksessä oleva kohta: "Huolimatta siitä, että museot, teatterit ja orkesterit ovat hyvin erityyppisiä, valtionosuusuudistusta seurannut työryhmä katsoi, että valittavien mittareiden tulisi olla mahdollisimman pitkälle samoja kaikille laitoksille", ei kokonaisuudessaan vastaa niitä keskusteluja, joita työryhmässä on käyty.

Tarve laitosten yhtenäiseen arviointiin on ennen muuta samalla kulttuurialalla toimivien laitosten kesken - ei museoiden, orkestereiden ja teattereiden välillä. Yhtenäisen arvioinnin perusteista ei selviä, mitä etuja museoiden, orkestereiden ja teattereiden yhtenäisellä arvioinnilla saavutetaan yksittäisen museon, orkesterin tai teatterin näkökulmasta. Tarve on ilmeisesti enemmän opetus- ja kulttuuriministeriön ja sen järjestelmän kuin museoiden, teattereiden ja orkestereiden kehittämiseen liittyvä.

Nopea aikataulu johtaa epätarkkuuksiin

Suomen museoliitto on opetus- ja kulttuuriministeriön kanssa samaa mieltä siitä, että kannustinjärjestelmän tulisi olla mahdollisimman yksinkertainen ja kaikkia osapuolia tasapuolisesti kohteleva. Museoliitto on myös samaa mieltä siitä, että toimivan mittariston laadinta on esityksessä todetun mukaisesti yleensä usean vuoden kehitystyön tulos. Tämän vuoksi Suomen museoliitto esittää mittariston käyttöön ottamisen siirtämistä siltä osin, kun se vaikuttaa museoiden valtionosuuksien määrään.

Jos uudistus toteutetaan esityksen mukaisessa aikataulussa, museoiden pitää raportoida kuluvan vuoden toimintaansa tällä hetkellä vasta lausuntokierroksella olevilla indikaattoreilla ja mittareilla. Museoilla ei ole mahdollisuutta kehittää tiedon keräämistä, mikä mahdollistaisi tarkan indikaattoritiedon antamisen. Tuloksena on ensimmäisinä vuosina liian epätarkkaa tietoa päätelmien tekemiseksi. Ongelma todettiin jo koelaskentavaiheessa kuten lausunnolla olevassa esityksessä kerrotaan. Esitetty aikataulu uudistuksen käyttöönottoon ei täytä toimivan mittariston kehittämisen kriteereitä.

Esitys ei tue laadun kehittämistä

Toiminnan parantamisen näkökulmasta esitetyt indikaattorit ja mittarit eivät tue museoiden laadun kehittämistä. Laadun kehittäminen on aina sidoksissa museoiden omien aikaisempien tulosten saavuttamiseen. Tämän mittaamisen tarve on kirjattu mahdollisten kehittämistoimenpiteiden joukkoon.

Puutteen jättämistä järjestelmään on perusteltu sillä, että jo hyvällä tasolla oleva museo ei pystyisi parantamaan toimintaansa ja jäisi siten potentiaalisen palkitsemisen ulkopuolelle. Tämä ei ole kestävä peruste. Ei ole olemassa sen enempää museoita kuin muitakaan organisaatioita, jotka eivät pystyisi parantamaan toimintaansa. Toisaalta, jos esitelty peruste hyväksytään, järjestelmä toteutuu esitetyssä muodossa siten, että samat hyvällä tasolla olevat museot saavat kannustusosan aina. Myös leikkuri oletettavasti osuu usein samoihin museoihin, sillä pienikin valtionosuuden leikkaus heikentää huomattavasti yksittäisten museoiden mahdollisuutta toimintansa kehittämiseen.

Vaikutukset valtionosuuden määrään edellyttää tarkentamista

Lausunnolla oleva esitys on liian epämääräinen taloudellisten vaikutusten arvioimiseksi. Esityksen olisi ehdottomasti pitänyt sisältää tieto, mikä osa valtionosuudesta esitetään jaettavaksi kannustavuusmittariston perusteella. Lisäksi esitys jättää avoimeksi, kuinka suuri osa museoista tulee saamaan kannustavuusosan ja kuinka monelta museolta valtionosuus vastaavasti vähenee.

Indikaattorit ja mittarit ristiriidassa käytännön kanssa

Suomen museoliitto on tyytyväinen siihen, että kokoelmatyölle on määritelty oma indikaattori. Lisäksi on rohkaisevaa, että ministeriö on todennut, että museoiden tutkimustyö ja kulttuuriympäristön suojelutehtävään liittyvät tehtävät on huomioitava mittariston jatkokehittämisessä. On kuitenkin vaikea nähdä, miksi näitä todettuja puutteita ei korjata jo nyt. Indikaattori 5:n laajentaminen antaisi tähän hyvän mahdollisuuden. Olisi myös perusteltua nähdä museoiden tehtävä kulttuuriympäristön suojelua laajempana kulttuuriympäristön hoitona, joka sisältää muutakin kuin viranomaistyyppiset tehtävät.

Kokoelmatyötä koskevan indikaattorin painoarvoksi on määritelty 20/100. Näyttelytoimintoja arvioidaan neljällä indikaattorilla ja siten arvioinnissa näyttelytoiminnan painoarvo on 80/100. Arvioinnin painopiste on ristiriidassa museoiden käytännön toiminnan kanssa, mutta ennen kaikkea mittaaminen on ristiriidassa museolain ohjauksen kanssa. Museolain kahdeksasta valtionosuuskriteeristä kolme kohdistuu suoraan museoiden kokoelmatyöhön. Näyttelytoiminta on mainittu vain yhdessä.

Jos opetus- ja kulttuuriministeriön on tarkoitus johdonmukaisesti ohjata museoiden toimintaa ja kehittämistä, museolaki ja käyttöön otettava mittaristo eivät voi olla ristiriidassa. Ristiriitaa ei tästä näkökulmasta pitäisi olla myöskään yksittäisten mittareiden välillä. Lausunnolla olevassa esityksessä on epäjohdonmukaisuutta tässäkin. Mittaristo ohjaa toisaalta omarahoituksen lisäämiseen ja toisaalta pääsymaksuttomuuteen (mittarit 1.2. ja 2.3.). Mittaristo ohjaa myös näyttelyjen lisäämiseen ja vähentämiseen (mittarit 2.2. ja 3.2.).

Toiminnan laatua ja taloudellisuutta koskeva mittari 1.2. (Omat tulot) todetaan kuvaavan museon kykyä tuottaa laadukkaita palveluita, joista se saa tuloja. Näin muotoiltuna mittari antaa sen kuvan, että museoiden yhteiskunnallisen tehtävän kannalta keskeisimmät maksuttomat palvelut eivät olisi laadukkaita tai tulojen arvoisia. Näin ei luonnollisestikaan ole. Käytännössä mittari 1.2. kuvaa museoiden kykyä tuottaa palveluja yksityisten henkilöiden tai yritysten kulutukseen. Työryhmätyöskentelyssä päädyttiin esitykseen, että myyntitulojen osalta myyntikate olisi liikevaihtoa parempi mittari. Näin olisi erityisesti museoiden kauppa-, kahvila- ja ravintolatulojen osalta. Nyt lausunnolla oleva esitys on mennyt huonompaan suuntaan, kun tästä on luovuttu.

Toiminnan monipuolisuutta koskeva indikaattori 3 edellyttää merkittävää uudelleen arviointia. Ensinnäkin indikaattori arvioi vain näyttelytoiminnan monipuolisuutta, ei museon toiminnan monipuolisuutta. Yleisötyötä koskeva mittari 3.1. on arvioitu koko järjestelmän painavimmaksi (painokerroin 14, vrt. koko kokoelmatyön painokerroin 20). Tämä suhde ei ole oikeudenmukainen.

Näyttelytoiminnan monipuolisuutta koskevassa arvioinnissa huomioidaan painavimpina yhteistyönäyttelyt. Toisaalta museon kokoelmistaan tuottamat omat näyttelyt jäävät kokonaan huomioimatta, vaikka museon omien kokoelmien esittely on perusteltavissa museoiden tärkeimmäksi työksi sekä näyttely- että kokoelmatoiminnan näkökulmasta. Yhteistyönäyttely on lisäksi terminä aivan liian epämääräinen. Lienee niin, että kaikki näyttelyt on ilman tarkempaa määrittelyä tuotettu yhteistyönä jonkin toimijan kanssa.

Kannustavuus uudelleen valmisteluun

Suomen museoliitto esittää, että museoiden kannustavuusjärjestelmän otetaan uudelleen valmisteluun todettujen puutteiden korjaamiseksi. Jos kannustavuus kaikesta huolimatta halutaan toteuttaa esitetyssä muodossa osana VOS-järjestelmää, sen käyttöönotto on vaiheistettava siten, että museoiden valtionosuuksiin se vaikuttaisi aikaisintaan vuonna 2017. Tämä mahdollistaisi oikean tiedon keräämistä edellyttävien menetelmien rakentamisen vuonna 2014 ja siten oikean tiedon keräämisen vuonna 2015.

Jos uudistus vaikuttaa rahoitukseen esitetyllä aikataululla, on museoille varattava riittävät oikeudet ja mahdollisuudet oikaisuvaatimusten tekemiseen.

Helsingissä 5.12.2013
Suomen museoliitto ry

Pekka Ravi
puheenjohtaja

Kimmo Levä
pääsihteeri